《发票管理办法》第二十条规定，销售商品、提供服务以及从事其他经营的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。
《发票管理办法实施细则》规定，
第二十五条 向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省税务机关确定。
第三十三条填开发票的单位和个人，必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票。未发生经营业务一律不准开具发票。
依据上述规定，未开具发票包括按规定已确认销售额了，但未开具发票；税法允许可不开发票的；视同销售的，国家另有规定的。
